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——《广安市集中式饮用水安全管理条例》立法纪实

 

“哗哗哗······”，看着水龙头放出干净清亮的水，市四届人大代表邓治君很开心，“有了这部针对饮用水安全制定的法规，我们喝水更放心了！”

邓治君代表所说的“法规”，指的是《广安市集中式饮用水安全管理条例》（以下简称《条例》）。2017年9月22日，四川省第十二届人民代表大会常务委员会第三十六次会议，全票赞成批准了《条例》。作为广安市第一部实体性地方性法规，《条例》凝聚广安全市上下3年的心血和汗水。

立项：监督议题转为立法项目

“民以食为天，食以水为先。”喝上干净放心的水是百姓最基本的需求之一。

“我住在花园水厂取水口边上，喝花园水厂供应的水，取水口周边水质，始终让我放心不下。”邓治君每天都会到花园水厂取水口周边转转。“花园水厂供应广安主城区的饮用水，作为公民，我有义务维护我们喝的每一口水的安全；作为代表，我有义务将老百姓对饮水安全的愿望表达出来。”

2014年11月，一封代表来信摆在市人大常委会主任余仪面前，信中对花园水厂取水口周边水污染作了详细叙述，并建议市人大常委会对相关工作进行监督问责。“没有想到这封信有如此威力，市人大常委会领导班子成员和全体驻会委员集体出动，‘大兵压境’，推动取水口周边水污染得到有效解决。”邓治君每每谈到这里，都感到自豪。

花园水厂水源地的案例触动了市人大常委会组成人员，部分市人大常委会组成人员建议，应对全市水污染防治和饮用水保护进行摸底调查。2015年4月-7月，市人大常委会成立特定问题调查委员会，对渠江广安段流域水污染治理与饮用水水源保护工作开展调查。此次调查，发现了78个重点污染源，显示广安面临较为严峻的水污染治理形势；检测的饮用水水源地43个断面、点位，达标率仅69.8%，暴露出饮用水水源地在宣传、管理、禁止性行为查处等方面存在的问题。市人民政府对这些问题高度重视，一一对应整改，并将相关情况向市人大常委会作了报告。

“市委市政府开展“洁净水”行动，大力解决水污染治理和饮用水保护方面存在的问题。但特定问题调查发现，一些问题难以根治，成效并不稳固。应当通过立法固化相关管理制度，进一步强化保护工作”，一些市人大常委会组成人员向常委会主任会议提出建议。

2016年1月，市四届人大常委会召开第84次主任会议，会议一致同意将饮用水水源保护确定为市人大常委会首批立法项目，并决定组建饮用水保护立法项目组，由市人大常委会副主任蔡学勤任组长，抽调市人大相关专委会、常委会办事机构、市政府相关部门的负责人及工作人员组成专班，承担调研、论证、起草等工作。

起草：以针对性、实效性为导向

“我们要在调研的基础上认真梳理全市饮用水水源保护方面存在的具体问题，以问题为导向，提升立法的针对性和实效性，力争立一部好法、良法，更好地保障饮用水水源安全。”市人大常委会副主任蔡学勤在2016年2月召开的饮用水保护立法工作会议上提出明确要求。

2016年3月，项目组对饮用水水源地保护整体状况进行了调研，但发现牵涉的面太宽，难以找到重点和切入点。鉴于成都、南宁等城市已有饮用水保护地方性法规，相关立法工作开展时间早、经验多，于是项目组决定赴南宁和成都等城市“取经”。

“我是从水务系统过来的，广安的饮用水我还是基本了解的”，成都市人大常委会副主任冷刚说，“广安采用的是集中供水工程为主、分散供水工程为辅、联户供水工程为补充的供水方式，你们在立法中应当特别关注这一情况”。冷主任的话给项目组很大的启发，经主任会议同意后，项目组将重点放在了集中式饮用水水源地保护上，于2016年9月提出了广安市集中式饮用水水源保护条例起草的思路和框架，并向重庆大学、四川大学的专家咨询论证。

“你们要改变一下思路，饮用水保护核心理念在于安全，相关工作都围绕其开展，可以围绕‘安全’做文章”，重庆大学法学院院长黄锡生教授说。四川大学法学院周伟教授进一步强调：“眼光要放开一些，用户的水龙头又不是直接装在哪一条河、哪个湖上，是不是饮用水水源地、水厂、输水管网、二次供水等都可能“作怪”，影响我们喝一口干净水？”项目组将专家意见向主任会议报告，建议突出“安全”的理念，对集中式饮用水水源地保护、制水、输水等全过程进行立法，主任会议原则通过。2016年11月，项目组再次进行调研，重点了解制水、输水、二次供水等情况。经过反复调研论证，项目组最终明确法规内容的核心是“集中式饮用水安全管理”，围绕这一核心共梳理出问题8类60余个。

对于项目组而言，地方性法规起草是完全陌生的工作，但项目组坚信“摸着石头也要把河过了”。然而，立法是政治性、专业性、技术性都很强的工作，光靠项目组的人“打打闹闹”，始终起草不出满意的文本。2016年11月，项目组聘请重庆大学法学院专家团就相关立法技术问题全程提供咨询。在重庆大学专家团的帮助下，2017年3月，项目组正式提出了《广安市集中式饮用水安全管理条例（草案初稿）》（以下简称《条例（草案初稿）》）。

在草拟《条例（草案初稿）》过程中，项目组召开座谈会、咨询会、论证会10余次，反复论证研究，并多次向省人大法制委、常委会法工委、省政府相关部门和专家学者征求修改建议。市人大常委会委员、农委主任委员、饮用水保护立法项目副组长冯昌安说：“能够将《条例（草案初稿）》起草出来，实属不易，可谓‘山重水复疑无路，柳暗花明又一村’”。

“出品”：“三年磨一剑”“磨”出好质量

2017年5月、7月和8月，市五届人大常委会第三、四、五次会议，对《条例（草案）》进行了审议，第五次会议第二次全体会议表决通过了该条例。

“集中式饮用水安全管理责任主体不能仅仅局限于行政首长一个人，应该是人民政府。”

“河长制覆盖集中式饮用水水源保护区等区域，应当突出集中式饮用水水源保护区纳入河长制重点管理，而非只是在集中式饮用水水源地建立河长制。”

“新修订的水污染防治法、民事诉讼法和刑事诉讼法，强化了公益诉讼的规定，我们应当对支持公益诉讼作出规定，营造良好的诉讼环境，宣传好、贯彻好上位法的规定”

······

每一次审议，常委会组成人员都认真研读《条例（草案）》，逐字逐句进行论证，提出修改意见建议，这些意见都被充分采纳。 “每一位常委会组成人员都以高度的责任感和使命感对待《条例（草案）》的审议工作，都紧紧围绕如何进一步保障饮用水安全、保护群众生命健康这一目的进行审议，提出了很多高质量的修改意见和建议”。市人大常委会委员、法制委主任委员王正力说。

 “《条例》是我市第一部实体性地方性法规，上上下下都很关注，前前后后用力很多。‘三年磨一剑’，我们终于立出符合要求的地方性法规，向全市人民交出了满意的‘答卷’！”市人大常委会秘书长唐明光高兴地说。《条例》坚持“不抵触、不重复、有特色、可操作”的要求，围绕饮用水安全管理作出规定，这些规定有诸多亮点：

——创新内容较多。《条例》首次实现了对饮用水水源地到水龙头全过程进行立法，是第一部将河长制写入并细化相关规定的地方性法规，第一部建立公益诉讼支持机制的地方性法规。

——践行广安特色。根据调研发现的问题作出规定，如明确生态补偿的协调机制、定标考核机制、补偿依据、筹资渠道等，又如细化企业厂区管理、档案建立、水质检测、管网维护、更新式放水等规定。

——坚持科学、民主立法。始终立足于全面深入的调研，始终坚持开门立法广泛听取各方面的意见，始终坚持把省人大的指导贯穿于立法工作全过程，始终用心于专业化和通俗化的结合，始终着力于提升质量。

——操作性比较强。条例规定的措施明确具体，如河长公示牌定期更新维护、政府部门建立协作机制、供水企业在生产区域安装使用视频监控设备等，相关责任主体易于操作。

实施：持续跟踪力求落地见效

法规的生命力在于实施，为推动《条例》落实见效，2017年9月11日，市人大常委会组织市人大相关委室、市政府分管领导及相关部门、部分供水企业、水质检测企业等召开协调会，协调安排《条例》贯彻实施工作。

会议强调，《条例》是广安市第一部实体性地方性法规，直接关系广大人民群众生命安全和身体健康，意义重大。市政府及相关部门要深化认识，为《条例》施行做好准备，及时制定《条例》配套规定；要严格履职，按照《条例》规定作好本职工作，确保《条例》贯彻落实；要强化宣传，迅速组织开展对《条例》的学习宣传活动，将条例作为全市依法治市、普法学法的重要内容。会上，市人民政府副市长尹黎明明确表态：“《条例》是一部实用性、针对性、操作性很强的地方性法规，我们将抓紧抓实，深化认识，强化宣传，压实责任，严格执法，推动集中式饮用水管理工作再上台阶。”

“《条例》虽然已经省人大常委会批准，但并不意味着《条例》的有关工作就此结束，我们才走了第一步，”市人大常委会主任余仪对贯彻《条例》的相关工作作出明确指示，“下一步，我们要按照有关程序依法公布《条例》，对《条例》实施的准备和衔接作出具体的工作安排。迅速召开宣传贯彻会议，重点对《条例》制度性建设规定落实具体的措施。多种形式开展宣传，认真组织召开新闻发布会，将《条例》作为七五普法的重点内容，积极通过电视、报刊、网络等方式强化宣传。同时，做好《条例》实施的跟踪问效工作，适当选取《条例》规定的内容纳入明年市人大常委会监督工作计划，市人大各专门委员会要主动选取《条例》的部分内容作为监督工作重点，全力做好《条例》的宣传、贯彻工作。”