第26期
(总第576期)
广安市人大常委会办公室 2020年5月19日
编者按:抓好今年粮食生产,具有特殊、重要的意义。现将近日收到的一封关于粮食生产和耕地撂荒问题的群众来信刊发于此,供有关方面研究处理。
对于经历过上世纪苦难生活的人来说,看到赖以生存的耕地遭到破坏,想起祖先打造田地付出的辛劳,百感交集。而今眼目下,良田好土被建设项目占用,老祖宗几千年积攒的稻田,一时间变成了林地、水塘;原来满山坡绿油油的庄稼地成了“荒草地”,“野鸡窝”;独具川东农耕文化特色的田坎、地边间种“绣花”农业已然成为历史印记。
耕地撂荒,不良的土地流转现象(一些业主打着赚取国家补贴资金的初心上项目,一旦断奶就拍屁股跑路,耕地被撂荒;个别地方官员,为了突出短期政绩,不顾历史和未来,只看眼前利益,不惜毁坏基本农田搞非粮食产业;在标准农田整治时也是整路边工程,搞花架子,在本是标准的农田上“涂脂抹粉”,浪费国家项目资金打造“昙花一现”的迷人风景),已成“乡村振兴”新课题,社会稳定的大事情。如今,迁居城镇的农户越来越多了,耕地、宅基地荒芜现象普遍存在。如何遏制耕地破坏,保护有限的耕地,保障粮食安全,是地方党委、人大、政府、政协研究对策的当务之急,农村未来将该何去需要仁者来思考。
笔者出生上世纪初,吃过“大锅饭”,喝过“苦菜汤”,吞过“观音米(白泥巴)”,啃过“榆树皮”,嚼过“烂红苕”。眼见当今农村种地的人越来越少,几近断代,成片的耕地撂荒,成规模的农田被毁,内心纠结着。就将自己所见、所闻、所想形成文字,做成“社情民意”报告上级,……(此处省略两行字),期望能在充分调研的基础上立法保护有限的耕地,留与子孙后代耕。
山区耕地撂荒的思考与对策
随着改革开放的不断深入,城乡统筹步伐的加快,农民工保障机制的建立健全,农民务工收入与务农收入比较效益更加明显。农业收入在农村家庭收入口的比重下降,农民对耕地的依赖程度降低。新生代农民工缺乏耕作经验,受经济利益的驱动,不愿意种地。农村空心化、务农人口老龄化现象十分突出,山区、丘陵地区土地弃耕撂荒现象日趋严重,致土地资源浪费,生态环境遭到破坏,给粮食安全带来隐患。
一、山区农村耕地撂荒成因
一是种地的比较效益低,农民不愿种。土地承包到户,分户经营,传统种养业规模小、技术低、成本高,加之农产品价格持续低迷,化肥、农药、种子等农业生产资料价格居高不下,导致农村比较效益低。以种植水稻为例:农民种一亩水稻成本共需520元(种子、农药、化肥等物资120元左右,从种到收共需10个工日折合400元),按亩产稻谷500公斤,每公斤按照1.5元保护价计算,收入750元,一个劳动力种一季水稻的纯收入为220元/亩;如果是二级提水栽秧,或是遭遇自然灾害,则是入不敷出。劳务成为农民家庭的主要经济来源。一个劳动力外出务工劳务收入可达几万元/年,种地的收入只有十分之几,巨大的收入反差促使农村劳动力大量外出务工挣现钱。现代农民工宁愿在外做保洁员、保安员、快递员,哪怕每月挣1000—3000元的收入,也不愿在家辛苦种地。随着上一辈老人的离去,家里承包的责任地无人耕种,造成大面积土地撂荒。成片土地荒芜,杂草丛生,灌木成林,飞禽走兽繁衍生息,泛滥成灾,生态环境失去平衡,农民播种的庄稼不易成活,成熟的庄稼被野物糟踢,种地的积极性受到打击。
以笔者原来居住的生产队为例,90年代前有耕地126亩,其中稻田56亩,人口156人,有青壮劳动力82个。
改革开放初期,土地承包到户,全社人均耕地虽然不足1亩地,但农民种粮积极性高,年粮食产量达到20万斤,年出栏肥猪500多头,出售蚕茧200多公斤。坡上、沟里一年四季都有忙碌的农民干活,没有一块地撂荒,漫山遍野生机勃勃。
随着改革的放开搞活,一些有门道、有能力的人外出经商、务工。尝到利益甜头的家乡兄弟姐妹们都想方设法离开生养的土地,外出生活。土地留给没有文化、缺乏外出生存技能的老人耕地。几十年过去了,老一辈农民逐渐老去,第一代农民工大多数有了积累,置业城镇生活;第二、三代农民已经淡忘了家里的那几分、几亩地,也没有学到先辈传承的传统农耕技术,也不愿意在农村干低收入的农活。而今,全生产队156人,仅有22人居住,条件好的良田好土被改造成鱼塘和经果林,长期撂荒的耕地成片长满茅草,春季茅草花开,漫山遍野“白茫茫一片”,风景煞是奇特。而今全生产队没有一人种粮食,没有一头生猪出栏,没有一斤蚕茧出售。仅有在家的5个正常劳动力也是干的养鱼、养鸡等清闲农活。
二是专业化、规模化种植困难。山区自然条件恶劣,土地贫瘠、地块分散、零碎(有的地块多户占有),人均耕地占有量少,位置偏远,土地流转困难,制约着现代农业的发展。个别村社交通不便,农村物资运不进去,农副产品运不出来;渠、塘、堰等水利设施不能满足农业需求,农业抵御自然灾害的能力差,从事农业生产的风险加大,农民逐渐丧失种地信心。
二、解决山区土地撂荒的对策建议
大量土地撂荒直接影响粮食安全和农业经济稳步健康发展。农村耕地撂荒问题的紧迫性、艰苦性和长期性已然存在,解决农村耕地撂荒问题已摆到实施乡村振兴的重要位置。解决耕地撂荒和弃耕问题,必须综合施策,全领域、多手段的方法顺势引导,让有限的耕地资源得到保护和充分利用。
一是强化管理。目前,我国在耕地的监管和使用方面还存在职责不清、管理不细、政策缺失等问题,管理制度的顶层设计事关重要。
现有体制下,自然资源部门管理土地,农业部门又负责管理承包地。管理职能有些交叉,出现管理漏洞。按照现有政策,耕地承包期延长30年,承包期内,发包方不能随意收回。这给基层土地管理上“紧箍咒”。造成一些新生代农民没有承包地可耕种,一些占有耕地的却没有人耕种的现实。有的长期举家迁居城镇,耕地撂荒不退还集体。《土地承包法》规定“弃耕抛荒连续两年以上,发包方有权收回”。但对恶意撂荒的没有具体的惩罚细则。土地占有者,受国家土地补贴政策和土地征用、租用利益的诱惑,都不会自愿退还耕地,每年种与不种都领着政府的补贴。基层组织领导抱着“多一事不如少一事”的做官心态,放任不管。建议地方人大立法保护耕地,农业土地主管部门成立专门整治机构,对耕地实行常态化管理,对撂荒耕地进行全方位彻底地清理,对恶意撂荒不种的农户要依法处置。将有限的耕地资源分配给没有承包地而又愿意耕种的人,避免耕地撂荒。
二是农田变股田,提高规模效益。遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则,建立农村土地流转市场,创新土地经营体制,实现土地集约化经营。按照“稳制活田、自愿有偿、集中经营、自负盈亏”的原则,由村两委牵头,组建专业合作社或引进业主推行“股田制”,让农民自愿将土地经营权折价入股,这不但维护了农民的土地承包权,而且使农户有了入股土地保底、红利、劳务收入等多重收入,确保了农户务工和收益的“两头稳定”。推行“公司+专合+农户”的模式,引进农业产业化龙头企业或发展现代农业公司,把千家万户的分散经营整合起来,使企业和农户成为利益共同体,实行区域化布局、集约化生产、规模化经营、提升农业的产出效益。
三是变劣势为优势,夯实农业基础。地方政府要加大对农业的投入,改善农业生产条件。一是加大乡村道路建设力度。实施农村公路“社社通”工程,硬化道路,修建农耕道路,确保农用物资运得进,农副产品销得出。二是加大农田水利基本建设力度。按照谁投资、谁受益的原则,对农村的山坪塘、水库进行招标拍卖,全面激活民间资金参与农田水利基础设施建设。三是实施土地整理工程。用好用活国家扶贫政策,整合国家土地整理工程项目资金,加大对偏远山区零星散落耕地的整治力度,将贫瘠、分散,零碎的地块整理成型,变成良田好土,实施好“金土地”工程,改造中低产田,建设标准农田。
四是变输出为回引,壮大农村产业。大力发展“回引经济”,吸引务工人员回乡创业,促使“撂荒地”变“聚宝盆”。在改善农村运输条件、水利设施的基础上,制定一系列优惠政策,为外出农民工搭建回乡创业平台。推进“打工”经济向“创业”经济发展。发展特色产业、现代农业,走规模化、标准化经营之路。
五是变落后为先进,引领促发展。转变农民落后的思想观念,树立与现代农业市场经济相适应的新观念,促进农民增收。引导农民由传统农业向现代农业转变。基层组织要通过开展学习、培训,使农民学习到现代农业的先进生产经营理念、生产技术和生产方式,认识到发展现代农业的可行性、前瞻性,培养新型产业农民,从而调动农民种地的积极性。做好示范引路,榜样带动。对自愿耕种撂荒土地的农民或业主给予优惠政策,政府给予特殊补助。积极培养种养业能手,鼓励具有经营能力的种植大户或能手,按照分级定价的方式,直接从承包农户手中租赁撂荒耕地经营权,实现规模化生产,规模化经营。
六是进一步用好用活涉农资金补偿政策,充分发挥好国家涉农资金的正确引导作用。现今的耕地地力保护综合补贴是按照承包的耕地面积进行补偿的。由于基层组织管理不力,承包户种与不种地,补贴都打卡到账,这也助长了耕地撂荒农户不愿主动放弃耕地的利益之心。其实,国家这份惠民政策只是一份“暖心丸”。偌大笔资金分散到亿万农户,每户多则几百元,少则几元钱,这笔钱农民到手后都用于生活,有的甚至拿去买酒、打麻将消费。政府如果将这笔资金在县级层面集中用于土地地力保护整治,尤其对撂荒耕地进行整治,每年集中整治一片土地,循序渐近,让贫瘠土地变肥沃,零碎地块变成型,让低产田变高产农田,适用于现代农业的发展需求。
七是进一步研究制定符合新时代的耕地利用保护政策。对耕种难度大的碎片化耕地,采用退耕还林、还草、还湖的办法解决撂荒和弃耕问题;对于适用调整农业产业结构、易管理的碎片化耕地,通过种植林木、果蔬等办法解决撂荒问题;对适合设施农业发展的,鼓励农民或业主创新创业,防止耕地闲置和浪费现象的发生。
八是加强土地资源保护的宣传力度,树立全民耕地保护意识。地方耕地保护主管部门要设置专门机构治理耕地撂荒,实行动态、常态化管理,杜绝耕地抛荒撂荒,保障粮食安全。(石乾华)