2019年第10期
发布时间：2019-07-11作者：来源：点击：
第10期
（总第527期）
广安市人大常委会办公室 2019年4月1日
编者按：2月21日，市五届人大预算委员会召开第一次全体会议，市人大常委会主任余仪出席会议并讲话。现将讲话（摘要）印发，供学习。
在市人大预算委第一次全体会议上的讲话
（摘要）
市人大常委会主任 余仪
一、学懂弄通预算法及其相关规范性文件
预算委员会的工作，学法、懂法、用法是基本功，法律规范及其相关的配套文件是开展工作的基本工具，必须下功夫学懂弄通、领会精神，从而以法律规范来武装头脑、指导工作。预算法经过十年时间的大修大改，为建立国家现代预算制度打下了坚实的法律基础，也提供了预算制度改革的强大动力。预算法是我们预算委全体组成人员的必修课、基本功，务必学懂弄通。
预算法颁布施行以后，国务院紧接着召开常务会议制定了当年国务院的45号文件，这是贯彻实施预算法的一个重要文献。此后，党中央、国务院、全国人大及其常委会、财政部等又相继发布了一系列的规范性文件,四川省人大常委会也正在审议四川省预算监督条例，此前已经制定了四川省财政监督条例、四川省审计条例。这些法律法规及相关文件要学懂弄通、融会贯通，才能够真正把握立法精神、把握法律规范的实质，才能有的放矢地做好预算监督工作。所以，预算委员会要把学法、懂法、用法始终放在第一位，不要“以其昏昏，使人昭昭”。
从传统的预算制度到建立现代预算制度，预算工作本身就是一门科学，也是一门技术。要搞好预算监督，要求人家有一滴水，自己必须要有一桶水，否则自己是半罐水、别人是不会服的。如果不懂预算法，或者是半懂不懂、半通不通，意见提得不准，提一次两次，别人耐着性子听，搞多次了，别人就不耐烦了。等别人把你看白了，就不会听你的了。
应该说修改后的预算法已经规范得多、细化得多了，但它毕竟只是一部法律，还非常原则，管的是方向、路径、规则，还有大量的法律空间需要我们去领悟、去探索，这中间仁者见仁、智者见智。要确定谁是主导意见，就需要把预算法及其相关的法律规范融会贯通，而不是仅仅抱着某个法条，抱着某些只言片语、个别法律术语来开展预算监督工作。
预算监督工作要开展起来，仅仅学会预算法还不行，宪法、地方组织法、监督法，以及相关的刑法、刑事诉讼法、行政诉讼法都要好好地学习，不然学习预算法就搞不懂。预算法修改之前没有专章规定法律责任，修改后设置了若干的法律责任条款，这些条款很多与行政问责、刑事追责相关，不搞清楚相关的法律，对“法律责任”这一章就搞不懂。如果不学习监督法及其相关法规，要想有效的实施法律监督、预算监督就捉襟见肘，不知道从何处下手，不知道采用什么样的监督手段，心里无底气，手里无工具，就做不好。还要看到，法律在不断的修改，相应的规范还在不断的出台，又有若干的新规要出来。比如，去年中央办公厅发出关于预算监督重点向支出预算和政策拓展的文件，这里面又提出了不少新的预算监督工作手段、方式和要求，这是党中央的决策和部署，我们怎样结合预算法去学习和贯彻呢？如果不学习这个中央文件，就又搞不懂。预算工作在与时俱进，预算规范也在与时俱进，我们要不断的学习，才能跟上形势发展的需要。
我们怎样学习呢？第一是要向书本学习，学习文本上的法律规范；第二是要向师长学习，请高等院校、上级专业机关的专家学者来讲，从而指导和启发我们的学习，所以有必要办一些培训班，有必要开一些学习会以会代训，也有必要走出去请进来集中培训；第三是要向实践学习，到预算工作的实践中去，到一线去发现问题、分析问题、研究问题，加深对法律规范的理解，将文本上的法律规范与现实的运行实际结合起来。
在这三种学习中，文本学习是最基本的。可能有的同志，一说到学习就是出去学，热衷于到某个地方去考察、到某个高等院校去办班。实际上，文本没学好，出去不管听谁讲都听不明白、听不进去。因为预算这个东西很专业，是很智慧的一门学问，没有基本功是听不懂的，像这样的办班，不如不办。先把文本上的法律规范搞清楚再说，这个必须下功夫。我提倡预算委员会组织大家，花时间集中学习预算法及相关法律法规及其配套的规范性文件，坐下来学，每天排出课程来学，大家集体来学，一章一章地学，一条一条地讨论，这样才能够做到学懂弄通。
坦率的说，我们现在真正懂预算法的人太少了，希望我们预算委员会的全体组成人员成为预算工作的行家里手，一定要下决心。首先就是要原汁原味、原原本本地学，先不要去贪图走什么捷径，不要想让哪个专家、教授来讲一下，哪个领导来讲一下，都没有用。坐下来认认真真地学，不仅学相关的法律法规和规范性文件，还要学相关的技术规则。比如说抓预算细化的监督，预算法规定，一般公共预算支出按功能分类要细化到项，按经济性质分类要细化到款，那么请问什么是类，什么是款，什么是项，什么是目，搞不搞得清楚？如果这个都搞不清楚，那么预算细化的监督就是空的。要搞清楚什么是类、款、项、目，只有把每一年财政部颁发的预算科目表，厚厚的那么一本拿着学，这样才搞得清楚什么是类、款、项、目。财政部每年都要编这么一本书，里面就讲的科目怎么设置、每项怎么规定。预算委员会成立后，你们要和财政局建立联系，今后财政局申领预算科目表的时候，一定要给预算委员会申领足，并且及时送给他们，还要送给预算委员会分管领导。每年都要有这么一本预算科目表，这样才清楚究竟预算细化了没有。
预算细化是很重要的。过去说预算外行人看不懂、内行人看不清，就是因为没有细化。如果预算细化了，只要有小学文化水平就看得懂。比如说预算教育经费，这个经费预算到某某小学，某某小学看得懂吧？如果预算为50万，这50万就要进行功能分类和经济性质分类。这50万是用于做什么？是用于人头经费、公用经费，还是项目经费？如果是用于项目经费，具体是用于做什么？打操场地坝20万，或者是修运动场跑道20万，或者修一个教室20万，看不看得懂？看得懂吧。细化到项，谁看不懂？都看得懂。但是，预算打坨坨帐，打包打捆进行预算，只预算某一类资金，比如说预算工业专项资金3000万，就只知道3000万，3000万的工业专项资金用于做什么了？用于搞培训了？用于搞招商引资了？用于搞奖励了？还是用于了工业园区的基础设施建设？用于工业园区基础设施建设又具体用于做什么了，是用于修路、修排污管道、修污水处理厂，还是什么？不清楚。这样的坨坨帐，是违反预算法的。为什么每次开人代会，预算草案那么几大本资料，它就是进行了预算细化，因为细化到具体项目了，所以资料那么多。
现在我们的市级预算这几年基本上都在这么做了，县一级我还不清楚，也许现在有的县已经在这样做了，也许有的县还没完全这么做。但是乡镇预算还是太粗了，乡镇预算基本就是坨坨帐，因为乡镇现在是所谓乡财县管，县上只是把乡镇作为预算单位，而不是把它作为一个法定的预算级次。
抓不来预算管理的话，就抓一个预算细化，把预算细化盯着抓，绝对有抓头。要抓预算细化工作，就要学习预算知识，如果没有实践，谈预算细化时仅仅谈预算法的规定，仅仅谈法条，一放到实践中就啃不动。所以，我强调既要原汁原味、原原本本地学，又要融会贯通地学。我不主张教条主义，死扣个别法条，一定要融会贯通。
学习运用一个法条，要看这个法条在整部法律中的位置，一部法律是一个有机的整体，它规定在哪个位置是有前后语言环境、条件环境的。“预算稳定调节基金”被规定在“预算执行”这一章，那么它的功能性质就与预算执行相关。
要监督预算的专项资金，监督一些具体工作，一定不要以教条主义的思维和眼光去看待具体的法条和法律术语，一定要把它放在一个语言环境当中，放在一个法律的有机体当中去认识和理解。一般容易犯的错误，就是死扣法条，还有就是注重学习法律的具体章节而不注意学习总则。凡是分了章节的法律，第一章就是总则，总则是管总的，不少人认为总则有点原则、有点空，好像不大起作用，好像各个章节当中的条款才是具体适用的法律，其实不然，很多个案适用法律犯错误，错在哪里？错在不学总则、不用总则、不把总则与分则的具体法条融会贯通上。今后民法典要出台，民法总则出来了，民法典各分编也要出来。比如婚姻家庭问题，在婚姻家庭编里面找法条，不注意看民法总则，就容易出问题。学预算法也是一样，预算法修改之后大大扩容了，把过去简要的法条扩编成了若干章，在学习这若干章的时候，要注重学习预算法的第一章，把总则学好。
二、切实履行法定职权，彰显预算委员会特有功能
预算委员会是人代会的专门机构，它按照人代会的赋权来开展工作，因此，预算委员会的工作在某种意义上是代表人代会履职行权。人代会闭会期间，在人大常委会的领导下开展工作，因此，预算委员会及其他专门委员会也按照常委会的工作安排履职行权。预算委员会有这两大赋权，怎么来行使呢？概而言之，体现在两个方面：第一，讨论、决定权；第二，监督权。不能一讲预算委员会的工作就是预算监督，好像预算监督就是预算委员会的全部工作，不是的，如果这样理解就狭隘了。
讨论、决定权的基本内涵是讨论权和决定权，也就是按照人代会的赋权审查预算草案、预算调整草案、决算草案等等，为批准预算、批准预算调整方案、批准决算方案提出审查意见以及提出相关的议案，这就是行使讨论、决定权的一项法定职责。这一项职责非常重要，因为人大是国家权力机关，要审查和批准预算、决算。提到讨论、决定，宪法、地方组织法的规定都用的是“讨论、决定”，大家一定要注意不要把顿号搞丢了，写成“讨论决定权”，法律上每一个标点符号都有它特定的含义，用不用标点符号都有它的意义。比如，宪法修正案对民族关系的表述由“平等、团结、互助、和谐”改为“平等团结互助和谐”，为什么要把顿号取消？这个顿号在修辞上虽然只是表示语气的停顿，不表示具体的语义，但是，在一些别有用心的人的眼中和口里，它就变成了表达特殊含义的东西，比如片面强调绝对平等，就破坏和谐，所以这次宪法修正案就把这几个顿号全部取消了，就是“平等团结互助和谐”，这样一口气念下来，就是习近平总书记说的中国56个民族就像石榴籽一样抱得紧紧的。石榴籽一打开很多颗，不打开它就是抱成团的，所以不能打开就是不能打开。
宪法和地方组织法规定的“讨论、决定”中的顿号是什么意思呢？它意味着行使这项法定职权有三种方式：讨论权，只讨论，不作决定；决定权，作出决定，不讨论；讨论决定权，先讨论，后做决定。三种行权方式具体用在什么方面、什么时候，都有讲究，所以用“讨论、决定”。每一个标点符号都要认真理解，这样才能真正领会立法原意，把握立法精神。
说到监督权，行使预算监督，全国人大常委会有一位领导在预算法修改出台后曾经讲过，“人大监督工作，百分之八十的重点应当放在预算监督上”。换句话说，预算监督工作做好了，人大监督工作就做好了一大半。这个话很有道理，所以现在从上到下要设立预算委员会。这说明预算监督越来越重要，这也是建立现代预算制度的需要。
开展预算监督工作、行使监督权的方式有哪些呢？有审议权、审查权、检查权、询问权、质询权、问责权、撤销权、修正权等行权方式。预算审查批准的主要法律依据是宪法、地方组织法和预算法。预算监督的主要法律依据是宪法、地方组织法、预算法、监督法。专委会的基本行权依据是地方组织法，预算监督的基本行权依据是监督法和预算法。大家如果注意的话就会看到，监督法是各级常委会监督法，不是专委会监督法，有的人搞不懂，预算委员会是专委会，专委会怎么会适用监督法呢，它又不是常委会的机构？这就要回到地方组织法，地方组织法规定人代会闭会期间，专委会在人大常委会的领导下工作，这就是它的法律依据。所以，我们谈法定职权，首先要搞懂法定职权的法律渊源在哪里，法律依据在哪里，适用的法律是什么，不然最容易搞混淆。
一般容易把预算委员会的工作局限于预算监督，认为预算委员会就是搞预算监督工作，这只说对了一半。预算监督工作不仅仅是程序性的监督，还包括实质性的监督，这些工作怎么来做呢？搞清楚这些东西，预算委员会的特有功能就彰显出来了，不然的话，设立一个预算委员会做什么？如果设立了预算委员会是这样做，不设预算委员会的时候财经委也这样做，那有什么必要单独设立预算委员会呢？所以，预算委员会的同志们，你们一定要搞清楚设立预算委员会的特有功能在哪里，如果工作一般化了，甚至局限于一些具体的事务工作，那么就和设不设预算委员会这个问题挂不上钩，甚至反而会说设立预算委员会是人浮于事，和财经委的原有职能没有两样。同志们，我特别提醒，彰显预算委员会特有功能，你们要好好研究，预算委员会为什么要存在，预算委员会要以怎样的方式存在，这是基本问题。
三、以辩证思维推进预算监督，寓支持于监督之中
不少同志容易把这句话说反，说成寓监督于支持之中，那是错误的，它把谁是主体、谁是客体搞反了。我们要强调的是寓支持于监督之中，这是我们预算监督工作的一个重要原则，也是一个重要的方法。
为什么强调用辩证思维来推进预算监督工作呢？辩证思维最重要的观点：首先是联系的观点，不能孤立地看问题，要用联系的眼光看问题，把局部与全局联系起来，把单个与整体联系起来，把这个问题和那个问题联系起来，由此及彼，由表及里。其次，就是要以发展的眼光看问题，不能静止的、静态地看某个问题，要动态的、以发展的眼光来看问题。发展是解决一切问题的抓手，如果要单单的抓问题，问题层出不穷，问题也应接不暇。还是要着眼于发展，一些问题利弊皆有，两利相权取其重，两害相权取其轻。因此，用发展的眼光看问题，就是不要吹毛求疵，不要颠倒主次，不要把鸡毛蒜皮当令箭。
有一些问题，比如带规律性的问题、原则性的问题，我们要去把它抓住。比如刚刚提到的预算稳定调节基金在年初预算中超大比例动用的问题，政府性基金预算中土地收益占比过大的问题等等，这些就是原则问题，事关地方财政是否可持续的问题，事关经济发展是否健康的问题，事关财政收支是否大起大落的问题。某个年份，土地卖得好，政府钱包鼓鼓的；土地卖不出去，政府钱包瘪瘪的。大起大落，对财政是最有危害的，财政最忌讳大起大落。动态的执行当中，可能会大起大落，一般也难以避免，但是做预算之时，我们要注意防止大起大落。对这一类重大的原则性问题我们就要抓住，要重点监督。对于一些在发展中出现的问题，用发展的手段来解决，这样的情况我们要支持。再次，就是要分清主要矛盾和次要矛盾，不要眉毛胡子一把抓。弄清当前的突出问题是什么、主要矛盾是什么，从中去找到问题的症结所在。还有，就是要用两分法来看问题，既要看到问题，也要看到成绩，既要看到弊端，也要看到贡献，一分为二的来看。
预算监督工作，一定要坚持以辩证思维为指导，具体问题具体分析，从而牢固地树立围绕中心、服务大局、支持经济社会发展、支持高质量发展的理念，从而真正把支持寓于监督之中。这样的关系处理好了，监督者与被监督者的关系，就绝对不是矛盾和对立的关系，它绝对就是一个统一体，也绝对不是吹毛求疵、挑刺找茬的关系，而是大家为了一个共同的目的、共同的利益而奋斗的关系。所以，寓支持于监督之中，它的道理就在这里。有的人也曲解“寓支持于监督之中”的含义，好像人大的监督工作就只能讲支持，不能讲问题，讲了问题好像就是不支持。不是这样的，原则问题要寸步不让，不能够放弃原则一味地讲所谓的支持，如果是这样，那么人大监督工作与其有不如没有，那叫走过场、看把戏，就没有意义了。
四、以问题为导向，从“小切口”开创新局面
预算审查工作要在例行性中重视规律性，对反复发生的问题，从规律上找原因。比如，预算细化的问题，打包预算、切块资金，就是容易反复出现的问题，提请人代会审查批准，打包的就必须解捆，该细化到项的要细化到项，再是切块就不批准了。对细化的项要进行审查，看这些项合不合适、该不该用这笔钱。对于这一类预算，主要审查该解捆散包的要解捆散包、该细化到项的要细化到项，这是容易反复出现的问题。
还有分配不公、分配不当的问题，也要找出来。从预算细化中发现分配不公、分配不当、使用不当的问题，这可以促进预算审查工作的健康发展。
预算监督工作，着重监督预算执行中的突出问题。我赞同搞预算联网监督平台建设，用信息化手段来武装预算监督工作，但是我要提醒注意的就是，要把预算联网监督的功能和用途想清楚、弄明白，我们建立预算联网监督平台的目的是什么、功能和用途是什么，要搞明白，不要简单地贪大图全。比如说一些提法讲“预算联网监督系统建设，通过实时数据监测和预警，确保财政预算资金使用的合规和安全高效”，这个话又对又不对。实时数据监测和预警，这意味着有了预算联网监督平台后可以实时的、动态的看到每一笔资金的使用，资金的使用、报账、预算支出的审批等等这一些内容的确看得到，但是我们市级预算单位是100多个，这100多个预算单位，要看到每一天、每一小时、每一分钟发生的情况，需要多少人来盯？我们人大预算委员会才几个人？每天8小时实时动态监督做不到，做不到的东西就是摆设，这是第一。第二，做到了也没有意义，人大不是做这个事情的，这个事情该谁做？该财政局做，因为财政局专门有财政监督的功能，有财政监督局。还该审计局做，它专门审计预算的执行。我们人大去把这个事情做了，不是越俎代庖了吗？就是裁判员当成了运动员，这个事情做了没有意义。还有谁要做这个事情，监察委员会，如果帐报错了，预算执行搞出了问题，触犯了纪律、法律，监察委员会要来找你。
一般审计监督和监察监督是事后监督，财政监督是事中监督，也有事后监督，现在财政还要搞财政绩效管理。所以我们人大预算联网监督系统，应该搞，但是应该考虑功能是什么、目的是什么，从而来确定规模和装备。该花的钱要花，不该花的钱坚决不花。
刚刚县上的同志们反映希望一起搞预算联网监督平台，为什么省人大不一起搞？第一，搞在一起项目太大，资金太大，不说其他的，招投标就麻烦。第二，资金是一级政府一级预算，该哪一级负担的就哪一级负担，该哪一级开展的就哪一级开展。
预算监督的信息化建设，要注重发现突出问题，发现反复出现的问题，寻找规律性的问题。预算联网监督也好，预算专项监督也好，要以问题为导向，通过类型性、典型性的问题，去分析我们监督工作的抓手在哪里、该从哪个方面去着手监督，不能眉毛胡子一把抓，一年抓那么一两个重点就可以了。
从一个小切口入手，也可以带来一个大突破。比如，预算公开，是预算执行工作的“牛鼻子”，它就是把预算支出放在阳光下，该公开的按照预算法及其有关法律政策规定公开。我想我们预算委员会成立之后，可以和各区市县人大预算委员会、乡镇人大主席团来一个联动，全面推进预算公开，坚持不懈的抓它个三年，把预算公开真正依法做到位。
预算公开，第一是公开的主体，由谁公开；第二是公开的方式，在哪些载体上公开；第三是公开的范围，哪些公开、哪些保密的不宜公开；第四是公开的程度，报个坨坨帐公开还是逐项逐项的公开；第五是公开的时效性，主要看是不是及时公开，支出后该一个月内公开的就一个月内公开，该三个月内公开的就三个月内公开。抓好预算公开的监督，只要真正做到公开，很多预算执行当中的问题就迎刃而解，问题最怕阳光，阳光是最好的防腐剂。只要把它公开了，尤其是一线预算单位和县乡，还有就是一线的学校、医院、企业、园区和机关单位，抓好了预算公开，你看问题能不能防止。只要及时公开了，问题立即暴露出来。
所以大家想一想，我们把预算法通读一遍，看看预算监督工作，它的“牛鼻子”在哪里，就在预算公开。预算审查批准的“牛鼻子”在哪里，就在预算细化。同志们，把这两个事情做好了功莫大焉。抓公开，促公正，从而也为财政监督，为审计、监察的监督提供了配套和配合，提供了协作和协调，这就是真正的寓支持于监督之中。财政局是绝对支持预算执行工作公开、公平、公正搞好的，它绝对希望预算执行过程中别出问题，从而提高预算资金使用的绩效。如果人大把监督公开的工作做到位了，那就是寓支持于监督之中，是极大的支持预算绩效管理。预算公开做好了，绝对也是支持审计局的工作，因为审计工作就是要着力解决屡审屡犯的问题。有些预算执行当中的问题，其实就是年年审年年都犯的问题，为什么经常出现、大量出现，就是因为不公开，有些就是乱整，公开了大家都监督，他就不敢了。这个比我们每天派多少人在视屏上盯着这一笔弄错了、那一笔弄错了好得多，省事得多，省力得多。这样的话，对监察工作也是一大支持，监察工作有个职能是预防腐败。这样做，对我们的监督工作来讲也是个小切口，因为它不伤筋动骨，也不涉及到与政府、与党委、与有关机关的职能之间发生冲突。虽然它是小切口，但是可以取得突破性的进展，从而开创预算监督工作的新局面，也开创预算执行工作的新局面，意义很大。预算法里面，还可以找到不少类似的小切口，只要以问题为导向去思考它，就会知道抓手何在，抓得住会很有意义，越有意义抓得就越有劲。
预算公开的监督工作，可以综合运用监督手段，比如进行专项检查、进行专项调研、进行有关的询问，甚至于质询，如果问题反映很大，可以启动特别问题调查；如果对反映很大的问题拿得实，还可以启动监督法最刚性的手段——撤职。预算公开，别看切口小，实际上综合运用各种监督手段，一下子就体现刚性了。坚持问题导向，开创预算审查和预算监督工作的新局面，大有可为，希望我们市县两级的预算委员会都积极思考，争取成立之后新年就有新作为，首年就能够开创新局面。
分送：市人大代表；市人大各专门委员会、常委会各办事机构；各区市县人大常委会；市级有关部门。
编辑:罗前兵 信息邮箱：gardgz @163.com
