2009年第14期
发布时间：2009-06-23作者：来源：本站原创点击：
第14期
（总第140期）
编者按：
关于我市规范性文件备案审查工作的现状及对策
广安市人大常委会办公室
广安市人大常委会研究室
规范性文件备案审查是监督法赋予各级人大常委会的一项重要监督职权，是加强法律监督，保障法制统一的有效手段和方法。各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作对于促进“一府两院”严格依法行政、公正司法，确保国家法律法规贯彻实施，推动社会和谐进步具有重要的意义。监督法施行两年多来，我市各区市县人大常委会在开展规范性文件的备案审查中做了一些工作，也取得了一定成绩，但离监督法的要求，还存在一些亟待解决的问题。
一、主要措施及成效
目前，我市的规范性文件备案审查工作还处在起步阶段，归纳起来主要开展了四项工作。
一是学习宣传，提高了认识。规范性文件备案审查是监督法中一项重要内容之一，监督法颁布以后，市、县两级开展了多种形式的宣传活动，有的开展了专题讲座，有的将其纳入区市县中心组学习内容，还有的对机关干部职工进行了监督法学习考试等等。通过学习宣传，市、县两级人大常委会和“一府两院”对规范性文件备案审查工作有了一定的认识。
二是清理规范，建立了制度。市、县两级人大常委会对照监督法的相关规定和要求，清理了有关监督工作的规范性文件，符合监督法规定的坚持在实践中完善，与监督法不一致的进行修改和规范。市上和一些区市县人大常委会制定了关于规范性文件备案审查的规定，对如何报送规范性文件作了明确的规定。
三是成立机构，明确了职责。市人大常委会根据监督法和工作的需要，同时也仿效全国、省人大常委会，在市人大常委会办公室设立了备案审查科，专门负责常委会对“一府两院”及区市县人大常委会报送规范性文件备案审查的具体工作。在市级人大设立备案审查专门机构，这一举措在全省为数极少。
四是加强沟通，启动了工作。市人大常委会备案审查机构按照规范性文件备案审查规定，积极开展与市政府办、市法制办的联系与沟通，市政府及时、认真地对规范性文件进行报备。自2007以来，共报备规范性文件17件。市人大常委会报备机构对报备的规范性文件分别进行了登记、分送相关专委会审查，常委会主任会议多次听取了报备审查情况汇报。同时，市三届人大常委会以来的规范性文件，都已向省人大常委会作了报备。去年底和今年以来，市、县“一府两院”开始陆续向同级人大常委会、区市县人大常委会向市人大常委会报送规范性文件备案审查。
二、主要问题与不足
和监督法要求相比，我市人大备案审查工作，还有相当大的差距。主要表现：
一是认识不足。对备案审查工作的紧迫性和重要性，包括对规范性文件的概念、备案审查的要求、程序等了解不多，认识不足，重视不够。报送规范性文件备案审查主动性不强，“制而不审”、“备而不查”等现象存在。同时，各区市县人大常委会向市人大常委会报送规范性文件备案还很少。按照法律规定，上级人大常委会对下级人大及其常委会行使监督权，其中重要的途径之一就是通过对下级人大及其常委会的规范性文件备案审查，了解其监督行为。
二是力量匮乏。备案审查是一项专业性很强的工作，需要有专门的机构和人员参与，否则就难以实现工作的需要。监督法颁布以后，全国、省人大均设立了备案审查的专门工作机构。但我市各区市县人大常委会均没有设立备案审查机构，也没有专门人员。有的由常委会相关工委承担此项工作，对“一府两院”报送的规范性文件采取分委室接收、登记、审查、存档，存在只报不审或报而不审只备案的现象。
三是工作不规范。各区市县人大常委会对规范性文件备案审查工作，有的尚未开展，有的则刚刚起步。据统计，全市各区市县2007—2008年规范性文件的备案审查数仅36件。主要是“一府两院”未报送或未按规定向同级人大常委会报送规范性文件，甚至还有不知道规范性文件需要报同级人大常委会备案审查的过程。在具体工作中，有的区市县人大常委会将备案审查责任落实到常委会工作机构法工委；有的则根据所报规范性文件的内容分委室审查，整个工作随意性较大，最后也没有报请常委会议或主任会议讨论，备案审查的严肃性不强；有的把规范性文件备案审查等同于一般文件的收发和登记，存在只备不审的现象；有的在审查前没有调查研究或调查研究不够，对相关内容和背景了解不足，有“就文审文”的现象；还有的对已审查的规范性文件的执行情况没有进行审后跟踪。
三、工作对策与建议
一是进一步加强学习宣传，提高认识。各级人大常委会以及“一府两院”要深入学习监督法，贯彻和执行监督法，特别是关于规范性文件备案审查的规定和内容，规范自己的行为。深刻认识到地方国家权力机关对同级行政机关和下一级权力机关的规范性文件进行备案审查，既是对地方国家机关权力的制约，防止权力滥用的一种有力手段，也是促使国家机关依法办事，保障宪法和法律正确实施的需要，也是落实科学发展观，维护广大人民群众利益的必然要求。在自身认识提高的基础上，要切实加强对备案审查工作的宣传，要采取多种形式宣传规范性文件备案审查的法律规定、重要意义及一些程序性要求，要让报备机关明确责任，提高规范性文件报备的意识，主动开展好报备工作。
二是健全机构，落实人员。规范性文件备案审查政策性、法律性、专业性很强，需要专门的机构和人员担负具体工作，如没有机构和人员，往往会导致备案审查工作难以开展或流于形式。目前，全国、省、市人大常委会机关均设立了相应的机构，区市县人大常委会机关也可参照这一做法，争取成立相应的机构。武胜县人大常委会已向县委报送了关于成立备案审查机构的请示，可望尽快解决落实。各地应加紧争取党委支持，力争机构设置工作的落实。同时，要加强审查队伍建设和人员培训，不断适应规范性文件备案审查工作的需要，努力提高备案审查工作质量。
三是健全制度，规范运行。规范性文件的备案审查是一项非常严肃，且涉及面广的监督制度。各区市县人大常委会要加强制度建设，不断探索完善备案审查工作的具体工作机制，保证规范有序。首先，对报送备案审查的规范性文件，人大常委会办事机构要建立接收、登记、分送、审查制度。其次，要规范备案和审查的程序。人大常委会要根据监督法的相关规定，建立和完善规范性文件备案审查的规定。对报送备案审查的，应当提交书面报告、规范性文件文本和说明，并按规定的格式装订成册。人大常委会要明确审查的组织形式、步骤、争议的处理以及如何纠正、撤销等，对应当纠正、撤销的规范性文件，要严格按照相关规定，在充分调查研究和讨论的基础上进行处理，可采用责成制定机关自行纠正或人大常委会撤销的办法。最后，要明确备案审查责任，确保及时有效审查规范性文件，维护法制的统一。对不予报送或撤销后不予纠正、纠正后不正确实施等问题，应当建立问责机制，切实解决不报送不备案不审查的问题。
四是加强指导，依法开展。监督法第二十九条规定“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”建议省人大常委会将备案审查工作具体规定纳入2009年度立法计划。对规范性文件的备案审查相关程序作出具体的可操作性的规定，以规范市、县两级人大常委会的备案审查工作，指导各地规范性文件备案审查工作的有效开展。